吳 秜涓的部落格

前言：土石流狂泄、溪水狂奔、橋樑寸斷、百姓變波臣‧‧‧淚水和雨水交織，台灣寶島山河破碎，只是天災嗎？其實，這是數十年，台灣欠缺整體開發所遺留下來之「歷史共業」‧‧‧

台灣的土地開發與都市計畫，從有都市形成開始，就帶有強烈的政治經濟目地，對大自然極不友善。

研究上通常都以從日本殖民台灣後，台灣才開始對都市進行規畫，日本據時代初期的民政首長，即深知宏大的都市計畫，壯麗的建築物，可以安定內地人，是殖民統治的必要條件，使殖民者有「永住之心」。

前台灣都市計畫最高決策主管經建會副主委張景森認為：「都市體系是行使政治經濟統治的戰略基地體系，如果說殖民地係透過都市體系來運作亦不為奇」（台灣的都市計畫（1895~1988），張景森著，1993年7月出版，國家政策研究中心智庫叢書，第9頁）。目地就是要「國家與資本結合，征服特定地域與人民，以獲取政治與經濟之利益」。

》》土地運用，政經利益為目地

在殖民的背景之下，台灣的都市計畫體系就一直以國家與資本結合的殖民主義控制政治經濟目地為軸線進行發展，國民政府遷台之後，在台灣當成「反共基地」的前題下，基本上仍延續日本殖民體系的規畫體系，而且大量以工兵系統的人員組成榮工處，擔任公共建設的主力。

前經建會都住處副處長，歷任經建會部門計畫處、住都處長之張桂林曾歸納指出，在二次大戰結束的時代，台灣仍延續日本的「剛性規畫」體系，繼日本時代共有七十二個城市完成了都市計畫，國民政府遷台之後，在1950年代規畫了三重、永和與中興新村，1960年代。

政府則是深化都市計畫到鄉鎮，以大量的鄉鎮公所及高速公路交流道為核心，發展出區域計畫與綜合開發計畫。但是，到了1980年代，這樣的規畫體系，「由於政府單方面的權力太大，加上地方政治的結合」面臨了極大的危機。

曾長期負責台灣都市計畫政策規畫三十四年，歷任經建會副主委，環保署長、國民黨智庫執行長，現又復出任政務委員的蔡勳雄指出：「最關鍵的因素在於，在國民政府三民主義架構的思考體系下，一直把土地視為是『利用價值』（Used Value）進行政策規畫，因此會採取嚴格的土地管制方向，以確保公共建設需要時，能有效立刻運用。但台灣經濟活動的實情，卻是台灣資金在70年代以後並沒有出路，因此傾向興起把土地視為『交換價值』（Exchanged Value），兩種認知的差異在一九八○年代末期，產生了嚴重的衝突。」

》》土地，視為是經濟的附屬工具

蔡勳雄曾指出，國民政府遷台之後，台灣的空間規畫在1950年代之後，為了疏解台灣已達瓶頸的內向導向經濟，接軌到世界資本主義的世界分工制序，政府採取了「消極性空間管理」的政策取向，將土地視為是「起飛」（Take Off）的基本要素，是一種配合經濟需求的附屬工具，而不是本身具有經濟性格，因此以呼應經濟發展策略的公共建設為主導思維，土地基本上是被認知為「利用價值」，都市建設被視為社會建設的一環，主要的內容都是公共設施、道路、自來水及地下道工程等。土地的價值是以服務公共建設為目地，而且嚴格由政府主導都市計畫，權力不下放。

在這種思維之下，台灣的土地政策是「剛性規畫」，「公務員在地圖上畫一條線就決定了土地的命運」，而在主其事者的專業官僚，也是以1958年台灣省建設局下公共工程局為主體，之後內政部成立營建署，都以興建工程為主導思想。

大的問題就是，既然土地被視為是純「利用價值」，因此各相關部門都希望能夠掌握到土地運用的控制權，作為推展部門業務的工具。

也因此，政府對國土的控管，顯得很多元，各單位相互競爭，互不統屬﹝表一﹞。

具體的結果就是各相關政府都想要爭取主控權，不斷在重視公共建設政策主導下，推出「十大建設」、「十二大建設」，土地在這過程中，都是被視為「利用價值」，被視為是服務建設的工具，建設需求到哪，政府不介入私人的生產領域以及生活領域，而是放任經濟發展的自然需求，由上而下決定公共建設的規模，土地則因應配合。政府對空間擁有絕對之主導及改變之權力，但是在國家內部卻是鬆散結合，放任各部門僅都可以就所需的公共建設，徵收與決定土地定位。（台灣地區國土規畫歷史的回顧與檢討    夏鑄九，張景森 1990  國策中心  11-32頁）

而保險公司是投機土地最多者，由於在1980年代，政府改新台幣為浮動匯率，大批「熱錢」湧入房地產。由於規範保險公司的保險法，多年未修正，舊法中可投資土地的資金比例高達三分之一，使得保險公司可以吸取大眾資金屯績大量土地，化為私利。再運用影響力，進行土地變更，在1980年代，炒地皮成為台灣熟悉之名詞（土地、財團、選舉  天下出版  1992年2月 7、26頁）。

》》金權寶島，政客派系大瓜分

由於土地投機的超高獲利，大量的地方政客從事土地投機，希望獲取政治地位，再利用政治的力量影響土地決策，獲取更大利益，形成了土地政客快速進入政治場域的現象。

「由國家利益的角度來看，國家藉由對環境與土地的規畫來協助或放任大型財團在主要都市炒作地價與房價，幫助地方派系攫取龐大的土地利益，這種授予利益的作法比起其它利益輸送的方法有更多的優點，所以國土計畫與區域計畫的不重要性是必然的」（陳東升  金權城市  1995年 4月  巨流    26頁）不過在這種情勢之下，另一種土地認知也在同時逐漸在台灣興起，蔡勳雄回憶，台灣原本就沒有都計人才養成機制，在公共建設為主的「利用價值」認知下，借用軍方工兵營建人才轉到經建部門為都市計畫單位的主管官員主要來源，「以工程為主體，不會去思考工程所帶動的周邊經濟活動之關聯性，更不會思考當公部門資源投入後，所產生經濟利益分配與帶動之政治效應」。

1964年當時經合會（前身為美援會，後又改組成經建會）的副秘書長王章清卻認為，隨著台灣經濟發展與人口成長的趨勢，台灣勢必要面對整體規畫體系的建立，因此赴聯合國請派專家協助。

聯合國於1964年11月，指派了聯合國都市計畫顧問孟森夫婦（Mr. & Mrs. Monson）來台，在王章清的爭取下，經建會招考了大學剛畢業建築背景的張隆盛（後曾任經建會副主委、營建署署長）、法律背景的蔡勳雄（後曾任都住處處長、經建會副主委、環保署長）、以及劉玉山（後任行政院副秘書長）及林益厚（後曾任營建署長）成立了「都市計畫及住宅小組」（UHDC），並培訓楊重信（現在中研院）、華昌宜（現在台大城鄉所）、王鴻愷（現在台大城鄉所）等新生代學者，本文將把這一群受教於孟森理念的人概稱為「孟森派」。

該體系於1966年至1971年，針對台灣的都市建設，提出了248種報告，及495種備忘錄與建議（張景森書  70頁），在台灣開闢另一種對土地認知的新概念。

》》土地與人民實際經濟需關聯

孟森強調是政府應該有大規模有遠見的整體計畫，另外，孟森也承認公共利益之存在，但強調「政府應介入私人的生產領域以及生活領域，提供一個發展的時空框架，作為協調發展之一部分」（張景森書  69頁）因此在都市計畫中，不以個別單一單項之公共建設為目地，而是著重建構一個整體框架的政策指導。

師承孟森的蔡勳雄說明，孟森的觀念給台灣最大的衝擊是，基本上孟森認為，台灣到了2000年，人口將會超過1700萬人，但台灣的土地總面積3萬6千平方公里，其中73%屬山坡地，僅有27%為適合發展之土地（註：國土綜合開發研討會實錄，1995年12月  經建會  48頁），因此勢必會造成地價高，住宅產業與產業用地取得不易的困境。因此孟森認為，台灣的土地規畫，勢必要將土地視為「交換價值」進行理解與規畫，而不能是純視為「利用價值」，忽略掉土地與人民實際經濟價值的關聯性。

第二節：1980年代的政治經濟危機

但是台灣的都市計畫體系在1988年起發生了嚴重危機。引發了台灣一度嘗試建立整體的國土規畫體系，全面以「交換價值」看待土地，以完全的市場機制，處理土地問題：

引發如此思考的背景可以整理如下：

既有的都市計畫體系無以為繼：

1988年，台灣的公共設施保留地兩萬公頃，在政府預算不足之下無法完成徵收，即將期滿15年，屆時將自動解編，等於宣告自1973年實施的都市計畫體系將完全崩潰。

房價飆漲，人民反彈：

1989年，數萬名無殼蝸年夜宿忠孝東路，抗議屋價狂飆，一屋難求。

中產階級縮減：

1989年，主計處公布統計1988年底為止之資料，將土地與房屋資產計算在內，台灣最富有的20%人口的收入比是最窮20%的17.5倍，導致中產階級萎縮了11%，只佔全部家庭的43%，與歐美的65%~75%差距顯著。（土地、財團、選舉  天下出版  1992年2月  6頁）

公共建設成本過高：

土地稅負過輕，土地稅收僅能滿足公共建設經費之54.5%，造成公部門補貼私部門現象，同時鼓勵土地所有人將土地視為投資與投機工具，利於居間壟斷。（註：國土綜開會議實錄  45頁）

土地成本太高，迫使企業出走：

土地管理機制僵化，僅有4%土地規畫為工、商與住宅之可建築用地，工商企業反應（經建會國土綜合開發計畫   1996年12月  14頁）

地方土地炒作加劇：

因為地方與各主管官屬決定土地的劃分與公告地價，造成地方政府可以藉由都市計畫操弄經濟利益之分配。如前觀音鄉長李文貫指稱，因為桃縣府有意引進台塑六輕，觀音鄉一坪農地，如果被納入在計畫道路旁的話，一坪由4000年可以飆漲到45000元。（新新聞周刊  1995年 5月21日  78頁）。「不勞而獲的利益，靠結合政治力，可以完全扭曲經濟制序。」

重大工程無以為繼：

核四、五輕、六輕土地取得不易，1989年，閣揆郝伯村以擴大公共建設主導思潮下，推出預估需資八兆五千億元之以「國家建設六年計畫」（一般稱六年國建），除了財源問題之外，也面臨了土地炒作加重，公共建設取得困難的情勢，轉向企求向農業要地。（註：1989年  5月  匯整中國時報與聯合報）